Депутатами Народного Совета, 30 апреля 2015 года, был принять Закон №24-II«О нормативных правовых актах в Луганской Народной Республике» – важный и нужный закон.
«Закон о законе»– так именуют подобный документ законотворчества, значимость которого трудно переоценить. Для формирования правовой системы, подобный закон имеет фундаментальный характер.Он призванобеспечить последовательное становление и развитие системы республиканского законодательства, усовершенствовать процесс подготовки, обсуждения, принятия, изменения и отмены правовых актов – в том числе, способствовать недопущению и устранению проблем, возникающих в правоприменительной практике.
Луганский закон о нормативных правовых актах, охватывает весь нормативный массив, действующий на территории ЛНР – начиная от Конституции, заканчивая муниципальными (органов местного самоуправления) актами.
Но есть один нюанс…
Хотя даже не нюанс, а странность, которая, скорее всего, объясняется нежеланием отдельных парламентариев ЛНР загружать себя «лишней» работой. Да и задействованные в законотворческий процесс (на этапе законопроектирования) юристы из Аппарата Народного Совета, наверное, уклоняясь от возложенных на них обязанностей, позволяют выпускать в правовой оборот Республики весьма вольные толкованияюридических терминов, заключенные теперь уже в законодательные положения.
А дело вот в чём…
Пункт 2 части 2 статьи 3 вышеуказанного Закона ЛНР о нормативных правовых актах, называет одним из видов законодательных актов Луганской республики, и вторым по значимости после Конституции – Конституционный закон, определяя его как (далее цитирую):«Закон, вносящий изменения и дополнения в Конституцию Луганской Народной Республики».
На первый взгляд всё логично: есть Основной Закон государства – Конституция – а, следовательно – есть и те законы, которые вносят в неё изменения – они-то и являются Конституционными.
Однако, немного заблуждаются уважаемые парламентарии Народного Совета (либо их ввели в заблуждениесоветовские «правоведы», которые готовили этот законопроект – самостоятельно изобретя ошибочное определение Конституционному закону, или бездумно заимствовав его невесть откуда). Во всяком случае, если предположить, что пункт 2 части 2 статьи 3 Закона ЛНР о нормативных правовых актах является не более чем заимствованной нормой из аналогичного иностранного закона – то следует признать: избран не самый лучший вариант для аналогии.
Конституционное законодательство, как основополагающая отрасль законодательной системы государства в целом, имеет ряд источников – прежде всего, это Конституция государства и законы, содержащие конституционно-правовые нормы. При этом, ученые-правоведы специализирующиеся на Конституционном праве, отмечают, что содержащие конституционно-правовые нормы законы, подразделяются на:1) Законы, которые изменяют/дополняют Конституцию, и собственно – Конституционные законы. Особняком стоят также законы, которые связаны с Конституцией, но в силу содержания, не относятся ни к первому, ни к второму виду источников Конституционного законодательства (к примеру: Закон о гражданстве, Закон о местных (муниципальных) выборах и т.п.).
Конечно, практика отдельных государств в области Конституционного строительства может показывать примеры, когда понятие «Конституционный закон» объединяет в себе:
– те законодательные акты, которые изменяют или дополняют Конституцию;
– и все остальные законы, содержащие конституционно-правовые нормы, развивающие отдельные положения Основного Закона (Конституции).
Но, по сложившейся в большинстве случаев правовой традиции: законы, которые изменяют/дополняют Конституцию, представляют из себя отдельный (от «Конституционных законов») вид нормативных правовых актов.
Всё дело в том, что такие законы имеют высшую юридическую силу после самой Конституции и приоритет перед другими нормативными правовыми актами. При этом, закону, изменяющему/дополняющему Конституцию,характерен отличительный порядок принятия, и главная его особенность состоит в том, что текст такого законодательного акта, после принятия и вступления в силу, становится текстом самой Конституции.
Конституционный же закон имеет немногоиную природу. Этот вид законодательных актов, как правило, посвящен государственному устройству, организации и деятельности высших органов государственной власти; основным правам и свободам граждан. Конституционные законы обладают высшей юридической силой по отношению к иным нормативным правовым актам, кроме Конституции и, что важно отметить (!) – законов, вносящих изменения и дополнения в Конституцию.
Раскрывая такое положение, обратимся к законодательной практике.
Пример первый. Правительством Российской Федерации 26.12.2014 в Государственную Думу Федерального Собрания РФ был внесен, разработанный Министерством юстиции РФ Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». В части 1 статьи 7 указанного Правительственного законопроекта, среди видов нормативных правовых актов Российской Федерации, названы по отдельности:
– Конституция Российской Федерации;
– (!) законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации;
– (!) федеральные конституционные законы.
Пример второй. В Республике Казахстан был принят и по сей действует Закон «О нормативных правовых актах» №213-Iот 24 марта 1998 года, в частях 1, 2 статьи 4 которого, читаем:
«1. Высшей юридической силой обладает Конституция Республики Казахстан.
- Соотношение юридической силы иных, кроме Конституции, нормативных правовых актов соответствует следующим нисходящим уровням:
1) Законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию;
2) Конституционные законы Республики Казахстан…».
Как видим, и российские, и казахские законодатели различают в Конституционном законодательстве, наряду с непосредственной Конституцией,ещё минимум два отдельных (!) вида его источников: Законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию и Конституционные законы.
К сожалению луганскими нормотворцами такой опыт был проигнорирован, в результате чего произошла очевидная подмена правовых понятий, которая и выразилась в выше уже процитированном пункте 2 части 2 статьи 3 Закона ЛНР о нормативных правовых актах, где Конституционный закон был определен как закон,вносящий изменения и дополнения в Конституцию.
А теперь давайте обратимся к законодательной базе Луганской Народной Республики, и посмотрим: какие уже принятые Народным Советом нормативно-правовые акты, и зарегистрированные законопроекты, мы можем назвать Конституционными? При этом, будем отталкиваться от тезиса: Конституционный закон, принимается по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией относительно государственного устройства, организации и деятельности высших органов государственной власти, основных прав и свобод граждан, но при этом, не затрагивая (т.е. не меняя, не поправляя, не дополняя) положений самой Конституции.
Обратимся для начала к Временному Основному Закону Луганской Народной Республики. Отмечу, что текущая редакция Конституции ЛНР не позволяет напрямую отвечать на подобные вопросы, так как в её тексте отсутствует понятие «Конституционный закон» – что уже само по себе подлежит исправлению Народным Советом, а в последующем, при разработке постоянного Основного Закона, парламентарии должны не допустить подобных пробелов.
Итак, анализируя содержание временной Конституции Луганской республики, мы можем прийти к выводу, что вопросы, которые предусматривают принятие Конституционных законов, предположительно могут содержаться в следующих статьях:
– статья 54 (часть 3): административно-территориальное устройство Луганской Народной Республики, устанавливается законом;
– статья 55: описание и порядок использования герба, флага и гимна ЛНР, устанавливается законом;
– статья 64 (часть 2): порядок выборов в Народный Совет ЛНР, устанавливается законом;
– статья 65 (части 3, 6): число депутатов, осуществляющих свои полномочия на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом; гарантии неприкосновенности депутата Народного Совета Луганской Народной Республики устанавливаются законом. (Но скорее здесь речь идет не о Конституционном законе, а о законах, которые содержат отдельные нормы конституционно-правового характера. Это же касается и статьи 69 (часть 1 пункт 18): осуществление Народным Советом иных полномочий (кроме перечисленных в Конституции), устанавливается законами Луганской Народной Республики.
– статья 75 (часть 7): несмотря на то, что эта норма Временного Основного Закона ЛНР содержит отсылку не к закону, а регламенту Совета министров (цит.): «Порядок деятельности Совета министров Луганской Народной Республики определяется утверждаемым им регламентом» – эта норма по сложившимся принципам Конституционного права должна содержать отсылку к закону, и порядок деятельности Совета министров ЛНР должен быть закреплен соответствующим Конституционным законом. Практический пример тому, мы находим в Российской Федерации (часть 2 статьи 114), соответственно был принят и действует Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» №2-ФКЗ от 17.12.1997;
– статья 80 (часть 2): В Луганской Народной Республике действуют Верховный Суд Луганской Народной Республики и иные суды, полномочия, порядок образования и деятельности которых определяются законом Луганской Народной Республики – данная норма напрямую говорит о необходимости принятия закона, который должен приниматься именно в форме конституционного, поскольку речь идет о третьей ветви государственной власти – судебной.
Следует отметить, что Конституционные законы по сложившейся международной практике, принимаются еще и по таким вопросам как:
– чрезвычайное положение и военное положение (поскольку, эти законы могут ограничивать права и свободы граждан, увеличивая полномочия некоторых органов государственной власти);
– организация и проведение референдумов;
– деятельность уполномоченного по правам человека;
– порядок принятия в состав государства новых территорий.
Положения о принятии Конституционных законов, по перечисленным выше вопросам, закрепляются непосредственно в тексте Конституции. Но, к сожалению, подобный конституционный опыт так и не был реализовандепутатами Народного Совета ЛНР.
Самое же интересное в том –что даже приняв Закон «О нормативных правовых актах в Луганской Народной Республике» и введя, пусть и урезано, в Конституционное законодательство понятие «Конституционный закон», парламентарии Народного Совета не удосужились дать поручение юридическим службам высшего законодательного органа, изучить действующее нормативную базу на предмет внесения в нее соответствующих изменений. В свою очередь, так называемая «юрслужба» Народного Совета, не проявила самостоятельной инициативы, а попросту – бездействовала, подставляя, таким образом, весь действующий депутатский корпус.
Так, до сих пор в тексте временной Конституции ЛНР нет упоминания о Конституционных законах.Нет такого упоминания даже в тех статьях, которые напрямую согласуются с пунктом 2 части 2 статьи 3 Закона «О нормативных правовых актах в Луганской Народной Республике». В результате возникает коллизия…
К примеру, часть 1 статьи 85 Временного Основного Закона ЛНР говорит: «Закон Луганской Народной Республики о внесении изменений в Конституцию Луганской Народной Республики принимается Народным Советом Луганской Народной Республики не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов». Хотя очевидно, что в этой статье должно говориться не просто о законе, а о Конституционном законе, учитывая положения Закона ЛНР о нормативных правовых актах.
Но, если в самой Конституции нет понятия «Конституционный закон», тогда получается, что нормы Закона ЛНР «О нормативных правовых актах в Луганской Народной Республики» не соответствуют Основному Закону ЛНР (?) – ведь действует императивный принцип: «Законы государства, должны соответствовать и не противоречить его Конституции». Для Народного Совета, это не просто коллизия. Это казус порожденный халатностью!
Ну а если допустить «непогрешимость» Закона ЛНР о нормативных правовых актах?Но и тут есть проблемка! Ведь на сегодняшний день, уже из имеющихся законов Луганской республики, Конституционными, не только по содержанию, но и по официальному названию, как минимум, должны стать следующие вступившие в силу законодательные акты:
– Закон «О государственном гербе Луганской Народной Республики» №33-Iот 28.10.2014;
– Закон «О военном положении» №17-IIот 24.04.2015;
– Закон «О судебной системе» №18-IIот 30.04.2015;
– Закон «О Верховном Суде Луганской Народной Республике» №35-IIот 29.05.2015 (этот Закон, имеет статус Конституционного, уже в силу того, что именно на Верховный Суд ЛНР возложена функция Конституционного судопроизводства).
Что же делать парламентариям ЛНР?
Во-первых. Учитывая международный опыт создания Конституционной отрасли национального законодательства, в том числе и опыт Конституционного строительства Российской Федерации, Народный Совет ЛНР, прежде всего, должен привести закрепленное в пункте 2 части 2 статьи 3 Закона «О нормативных правовых актах в Луганской Народной Республики» понятие «Конституционный закон» в соответствие требованиям Конституционного права. В связи с чем, представляется целесообразным разграничить два понятия: «Закон, изменяющий/дополняющий Конституцию» и собственно «Конституционный закон», путем внесения необходимых изменений в Закон о нормативных правовых актах ЛНР.
Во-вторых. Необходимо, в рамках систематизации действующей законодательной базы Народной республики, изучить законы ЛНР содержащие конституционно-правовые нормы, с последующим внесением в них необходимых изменений, которые позволят определить ряд действующих законодательных актов, как «Конституционный закон». Аналогичным образом, необходимо провести ревизию и зарегистрированных Народным Советом законопроектов.