Операция «Антикоррупция»
Глава президиума Совета по противодействию коррупции Сергей Нарышкин в ближайшие дни должен представить проект Национального плана противодействия коррупции. В первую очередь, «под прицелом» должна оказаться коррупция в высших эшелонах власти. Это понимают и российская бизнес-элита, и сама власть.
19 мая президент РФ Дмитрий Медведев подписал указ «О мерах по противодействию коррупции», содержащий перечень полномочий и порядок работы Совета по противодействию коррупции, который формируется «в целях создания системы противодействия коррупции в РФ и устранения причин, ее порождающих». Главе президиума Совета — руководителю администрации президента Сергею Нарышкину — было поручено в течение месяца представить проект Национального плана противодействия коррупции. То есть проект должен появиться на следующей неделе.
Кстати, участники опроса, проведенного «Левада-центром» по итогам восьмилетнего правления Владимира Путина, главным достижением называли экономическое развитие страны (21%), рост зарплат и пенсий (16%) и повышение оптимизма (12%). А среди неудач — борьбу с коррупцией и взяточничеством (32%). Возможно, именно поэтому первые «100 дней» нового президента пройдут под антикоррупционным флагом.
И очевидно, что в национальную антикоррупционную доктрину непременно попадут прозвучавшие 19 мая перед подписанием указа президентские рекомендации. Как тогда заявил Медведев, России «нужен комплекс мер, а не точечные решения, нужен национальный план противодействия коррупции, включающий минимум три раздела».
Первый раздел — модернизация антикоррупционного законодательства. Здесь, по словам президента, «необходимо закрыть пробелы и неопределенности в законодательстве, модернизировать законодательство». В частности, Медведев вспомнил о законопроекте «О противодействии коррупции», по которому «еще есть набор вопросов, есть что обсудить».
Второй – «противодействие и профилактика коррупции в экономической и социальной сферах, создание стимулов к антикоррупционному поведению».
Третий — атмосфера в обществе. «Мы должны создать антикоррупционный стандарт поведения. Без этого ничего не выйдет», — заявил президент. «В развитых странах, в странах с высокой правовой культурой взяток не берут не потому, что боятся, но и, в том числе, потому, что это невыгодно, — пояснил Медведев. — Это разрушает карьеру до конца. Это, может быть, самый сильный стимул». Желаемый результат не может быть достигнут без правового просвещения. То есть обыватели и власть должны для начала научиться использовать одинаковые термины, а этого пока не происходит.
Например, по результатам проведенного в октябре-ноябре 2007 года Институтом социологии РАН исследования «Российская коррупция в зеркале социологии», 80% россиян относят к коррупции случаи, когда подрядчик получает от органа власти заказ на строительство по цене гораздо выше рыночной за «откат», или когда депутат торгует своим голосом при утверждении законопроектов. Но опрошенные становились гораздо «снисходительней», как только вопросы касались персон на более низких ступенях социальной лестницы. Так, уже только 58,5% назвали коррупционером врача, «торгующего» больничными листами, 55% — репетитора, за мзду «гарантирующего» поступление в вуз. И всего 26,4% посчитали «коррупционным» приглашение бизнесменом чиновника в дорогой ресторан в знак благодарности за оказанные услуги.
Доказательством того, что борьба с коррупцией не является банальной пиар-кампанией и действительно нацелена на конечный результат, будут изменения именно в высших эшелонах власти. «Прежде, чем говорить о том, что победит, что вылечит нас от коррупции, нужно сказать, что коррупция состоит из очень многих компонент, элементов, и бессмысленно говорить обо всем сразу – это даже хуже, чем давать одно и то же лекарство всей больнице, — заявил в интервью «Эху Москвы» руководитель независимой Экономической экспертной группы Минфина Евсей Гурвич. — Есть коррупция верхушечная – это те, кто принимает очень важные, большие решения. Есть коррупция чиновная, промежуточная – те, кто берет взятки за принятие повседневных решений. Есть коррупция государственная – скажем, это мелкие поборы: милиция, санэпиднадзор с малого бизнеса. Есть коррупция в больницах – когда врач берет деньги за то, чтобы сделать операцию хорошо. Подразумевается, что если деньги не дать, то ее сделают неизвестно, когда, или не будут так стараться». «Все это разные вещи, для которых нужны разные лекарства, — отметил Гурвич. — И я бы сказал, что они разные по опасности для общества. Конечно, самая опасная — верхушечная коррупция, которую труднее всего и победить». Иначе говоря, в околовластных кругах главной коррупционной проблемой тоже называется «верхушечная коррупция».
Среднестатистический россиянин, согласно исследованию Института социологии РАН, коррупционную проблему ставит для России на 10-е место после сокращения доступа к бесплатному медицинскому обеспечению, низкого уровня жизни значительной части населения, роста преступности, роста цен, увеличения числа сирот и беспризорников, кризиса ЖКХ, сокращения доступа к бесплатному образованию и терроризма. То есть, по сути, с коррупцией граждане свыклись. Однако по результатам другого исследования, проведенного Российской экономической школой (РЭШ) по заданию Минэкономразвития РФ в апреле 2008 года уже среди ведущих российских бизнесменов и экспертов, проблема коррупции оказывается на втором месте после проблемы малочисленности населения.
Именно разница в оценках «злободневности» коррупции в двух исследованиях объясняет актуальность третьей президентской антикоррупционной задачи — правового просвещения.
Вторая же группа задач —«противодействие и профилактика коррупции» — уже начала решаться. Правда, до появления Национального плана почти исключительно карательными мерами. «Мы бескомпромиссно подходим к принятию решений о привлечении преступников любого ранга к законной ответственности. Мерилом для нас является не высота служебного кабинета или толщина кошелька бизнесмена, а исключительно вопрос о наличии или отсутствии в его действиях состава преступления», — заявил на прошедшей в начале недели коллегии Следственного комитета при Прокуратуре РФ (СКП) глава комитета Александр Бастрыкин. Он сообщил, что за первый квартал его подчиненные возбудили 1020 уголовных дел по фактам взяточничества (за весь прошлый год — всего 2242). При этом, по его оценкам, доход коррумпированных российских чиновников составляет треть национального бюджета, и в год крупный бизнес тратит на взятки $33,5 млрд.
Параллельно, в начале июня, президент России подписал указ об увеличении общей штатной численности органов прокуратуры РФ. Документ предусматривает поэтапное — с 1 июля 2008 года и с 1 января 2009 года — увеличение штата на 2 тыс. человек. А глава комиссии Госдумы по законодательному обеспечению противодействия коррупции Алексей Волков предложил депутатам уволить треть (примерно 500 тыс. человек) российских чиновников. По его мнению, это приведет к тому, что в стране уменьшится уровень коррупции.
Впрочем, исключительно карательный способ создания стимулов к антикоррупционному поведению имеет обратную сторону. Спеша отрапортовать о «незамедлительно принятых мерах», силовые структуры элементарно могут плодить фальсифицированные дела. В частности, в интервью «Московскому комсомольцу» бывший начальник Главного следственного управления СКП Дмитрий Довгий признался, что лично сфальсифицировал два «антикоррупционных» дела – в отношении генерала Бульбова и заместителя министра финансов Сторчака.
В нынешнем законодательстве барьеры для таких «инициатив» отсутствуют. Не удивительно, что модернизация антикоррупционного законодательства поставлена президентом на первое место. Некоторое время назад Минэкономразвития и Центром стратегических разработок (ЦСР) при поддержке Комиссии Госдумы по противодействию коррупции и Минюста была разработана «Методика проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления положений, создающих предпосылки для коррупционных проявлений». К основным коррупционным факторам методика причисляет излишнюю широту предоставляемых законом чиновнику полномочий; наличие пробела в регулировании; отсутствие конкурсных процедур; отсутствие ответственности государственного служащего за правонарушение; отсутствие контроля, в том числе и общественного, за госорганами и т.д. — всего 22 фактора. Далее дается подробная классификацая и прописывается процедура их выявления с высокой степенью достоверности любым лицом, участвующем в законотворческой деятельности. Так, методика позволяет оценивать любой закон точки зрения того, провоцирует он коррупцию в регулируемой сфере, или нет.
«К сожалению, анализ существующего на данный момент федерального законодательства приводит к неутешительным выводам. Во многих законах имеются многие из перечисленных в методике коррупциогенных факторов, — говорится на сайте ЦСР. — Они допускаются либо в связи со спешкой и непроработанностью вопросов. Либо речь идет о сознательном удовлетворении интересов крупных лоббистов, либо о сиюминутной выгоде какого-то лица, от которого зависит механизм прохождения законов».
Стоит отметить, что наличие в некоем законе коррупционных возможностей не обязательно предполагает их использование. Но, с другой стороны, отсутствие таких возможностей делает коррупционное использование весьма затруднительным. А значит, в ЦСР разработано крайне эффективное антикоррупционное методологическое оружие. Как сообщил «Росбалту» эксперт ЦСР Владимир Южаков, 10 июня методику уже одобрил Комитет Госдумы по безопасности, а присутствие ее элементов в проекте Национального плана противодействия коррупции можно будет считать вторым доказательством того, что борьба с коррупцией в России действительно будет вестись. По словам Южакова, интерес к этому со стороны правительства существует.